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2019-03-27

ABO与PPP关系浅析

ABO与PPP关系浅析


2016年4月20日,北京市交通委员会代表北京市政府与北京市基础设施投资有限公司(以下简称“京投公司”)正式签署《北京市轨道交通授权经营协议》(以下简称“协议”)。《协议》里首次提出授权(Authorize)-建设(Build)-运营(Operate)的ABO模式,由市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责,京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。消息传出后,引起了社会的广泛关注,业界对此褒贬不一。支持的人认为ABO的出现符合当前国情,有助于推进政府融资平台转型并对公共服务走向市场化有积极作用;反对的人认为ABO的出现违背了市场公平竞争的原则,对PPP推广产生负面影响。

针对上述问题,笔者根据对北京市原市属大型政府融资平台的了解,结合一些接触到的ABO工作,谈谈个人的看法。

一、ABO内涵及运作结构

按照官方的通稿,ABO强化了政府的监管职责,明确了企业义务责任。政府将从具体建设、管理事务中脱离出来,更好的履行规则制定、监督考核等职责。京投公司按照政府授权,整合各类市场主体资源和政府资金,发挥市场机制作用,提供轨道交通项目投资、建设、运营等整体服务。

具体分析,我们首先要了解京投公司。京投公司自成立以来,主要职能是承担北京市轨道交通等基础设施项目的投融资、前期规划、资产管理、资本运营及相关资源开发管理等,具有丰富的轨道交通投融资和资本运营的经验,曾策划并实施了北京地铁4号线、14号线、16号线的PPP项目和亦庄线BT项目。但需要指出的是,京投公司自身并没有工程建设资质,也不承担轨道交通运营工作。

政府对京投公司在ABO模式中的定位是“市场资源的整合者”,在政府的监督指导下开展具体工作,通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源。《协议》中明确规定,京投公司要承担与其他社会资本合作等具体工作;通过市场竞争机制选择建设管理单位和运营单位并报相关部门批准。由此可见,ABO并不排斥市场竞争机制,也不排斥PPP模式,而是通过打造一个综合管理服务平台,根据项目的市场化条件和市场的容纳能力,灵活采取PPP或属地专营性企业运作模式实施轨道交通建设。

下图是ABO的运作结构图,市政府授权京投公司采取ABO模式对本市轨道交通行使业主职责,每年按照《协议》约定支付京投公司授权经营服务费。

1.对于尚未具备市场化条件的轨道交通项目,由京投公司负责筹集建设资金,通过市场竞争机制选择建设管理单位、建设单位和运营单位对轨道交通项目进行建设和运营,京投公司通过轨道交通运营收入、政府支付的授权经营服务费以及多种经营收入偿还贷款,并获得一定的投资回报收入。

2.对于市场化条件成熟的项目,由京投公司协助政府部门采取PPP模式实施项目。由政府部门按照PPP操作流程规范择优选择社会投资人,京投公司作为政府出资人代表与社会投资人合资成立项目公司,政府与项目公司签订《PPP协议》,由项目公司负责轨道交通项目的投融资、建设和运营,京投公司按照《PPP协议》约定,从授权经营服务费中安排资金对项目公司进行运营补贴。

二、ABO产生的原因

ABO的产生有其深层次的原因,可以认为是本市基础设施由政府垄断的传统投融资体制向市场机制转变的阶段性产物。

1.京投公司等原市属政府融资平台具有较强的专业化服务能力。北京地缘政治特殊,而且作为国际大都会城市,对基础设施和社会公共服务的水平要求较高。这一背景下,依托北京市资金、技术、人才等资源优势,北京市在轨道交通、高速公路等领域已经建立起如京投、首发等专业化服务能力强、投融资和管理经验丰富、资产规模庞大的市属专业化运营公司,在国内也处于领先的位置。

2.地方政府融资平台转型发展需要。国发43号文后,本市政府融资平台开始转型发展,一部分政府融资平台转型成为社会投资人,如北排与市水务局签订《特许经营协议》,直接获得城六区存量和新建污水处理厂的特许经营权,但这一做法受到社会和业界的质疑。另一部分政府融资平台扮演PPP模式中政府出资人代表的角色,如首发集团,但这一角色并没有完全利用首发的优势资源,同时对企业的积极性也造成一定的影响,不是一个长久之策。而ABO的出现,为本市政府融资平台转型提供了新的方向。一方面,ABO模式以承包制替代了之前的报销制,用合同的形式厘清了政企之间的关系;另一方面,兼顾了市场机制和属地企业的利益平衡,以渐进式方式推动市场化进程,更符合当前的实际情况。

3.PPP模式并不能完全满足本市社会公共服务需求。目前,国内的PPP模式还处于不断完善的阶段,政策法律体系有待进一步健全,无论从政府层面还是从社会资本层面,都尚未做好承接所有社会公共服务供给的准备。从国外经验来看,PPP模式也仅是作为社会公共服务供给的辅助手段。以英国为例,1987年~2012年间仅共批准PPP项目730个,吸引社会资本约550亿英镑。因此,在当前阶段,以运动化形式全面推动PPP不仅不符合我国的国情,而且与国外的经验相背离,也会对PPP的健康发展造成负面影响。

三、ABO适用的条件和环境

需要指出的是,ABO是一把双刃剑,用得好、用对地方,将对市场化进程具有积极作用。反之,滥用ABO,也势必会对PPP造成不良的影响。

笔者认为,使用ABO,需要具备以下几个前提条件:

一是原政府融资平台要具有较强的专业服务能力,在行业领域内处于领先位置。提高公共服务的供给能力和供给效率是深化社会公共服务投融资体制机制改革的目标,也是推广使用PPP模式的目的,ABO的开展也不能违背上述目标。因此,授权经营主体的专业服务能力是保障ABO模式得以开展的先决条件。

二是地方政府对公共服务引入市场机制要具有较强的意愿和能力。一方面,对市场化条件成熟的项目,积极采取PPP模式推进实施,并督促授权经营主体落实相关具体工作;另一方面,对于授权经营主体自主实施的项目,鼓励其在建设和运营等环节引入市场竞争机制,减低建设和运营成本,提高服务水平和效率,保证ABO模式不走偏,不变形。地方政府推进市场化的意愿和决心是ABO正确实施的关键。

三是项目审批流程的规范性。规范的项目操作流程能够让授权经营主体在政府相关部门的有效监管下,尽可能的降低过程风险的产生,这是ABO顺利实施的保障条件。

上述三个条件缺一不可,缺少任何一个条件,ABO都可能演变成变相的政府融资平台。而当前国内适合搞ABO的地方并不多,笔者认为除了北京以外,也只有上海、重庆等少数几个一线城市或经济发达地区具备上述条件。

四、结论

ABO的出现有其必然性,是传统公共服务投融资体制向市场机制转变过程中的产物。它旨在打造专业领域的综合服务平台,整合各类市场资源,本身并不排斥市场机制和PPP模式。ABO统筹兼顾属地企业和社会资本的利益,为本市其他类似的政府融资平台转型提供了新的方向。

但是,ABO的使用有严苛条件,它对于政府把控能力的要求要远远高于PPP模式,而且授权经营主体要具有较高的专业化服务能力。因此,这一模式是难以被推广和复制的。

市场化是一个长期的过程,长期垄断形成的壁垒效应是一个不争的事实,以运动式全面推进PPP并不符合现实情况,反而容易适得其反。而过程中的产物也许不是那么完美,但是只要是往市场化的道路上前进了坚实的一小步,就是一个了不起的进步。路漫漫其修远兮,不仅需要智慧,更需要耐心。


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